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8 noviembre 2007

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Discurso de Wilton Park: Cooperación al desarrollo y seguridad humana

Es para mí un gran honor participar en la Conferencia de Wilton Park sobre la “Prevención de Conflictos y Desarrollo” en cooperación con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y ante una amplia representación de investigadores y políticos. El objetivo final de la conferencia es un verdadero reto: analizar nuevos enfoques de prevención de conflictos. Desde la década de los 90, la cooperación para el desarrollo ha buscado formas no sólo de mejorar la pobreza, sino también de contribuir a la gestión económica y a la gobernabilidad de los estados. Definitivamente la comunidad de desarrollo se ha involucrado más en la recuperación post-conflicto y las operaciones de la construcción de la paz. No obstante, hasta ahora no se ha identificado su papel con éxito, ni se ha ajustado su política con respecto a la prevención de conflictos.

De hecho, las Naciones Unidas y los Gobiernos están reconociendo cada vez más la vital importancia de abordar la prevención de conflictos. El apoyo a la acción preventiva creció tras las desastrosas consecuencias de las experiencias de la década de los 90, en especial el genocidio de Ruanda y las masacres de Srebrenica. Sin embargo, analizando los principales conflictos de nuestro tiempo, observamos que nos hemos acostumbrado a descuidar los periodos precedentes de inestabilidad económica, social y política que acabaron provocando conflictos devastadores a gran escala. La intervención, generalmente demasiado tardía y en poca cantidad, llegó mediante acciones militares, negociaciones políticas o protección y asistencia humanitaria.

Asimismo, la cooperación para el desarrollo raramente ha tratado situaciones de emergencia. Por naturaleza, la asistencia para el desarrollo aborda problemas a largo plazo de pobreza, economía y desigualdades sociales. Su impacto puede comprobarse con el tiempo, en el crecimiento económico per cápita, la prolongación de la esperanza de vida o la alfabetización. La comunidad de desarrollo ha tendido a ver a las personas como receptores de la asistencia, y considera que la planificación y la gestión son asuntos de cada estado. Las cuestiones de seguridad también han sido vistas como asuntos de estado. La “fragilidad” del estado se ha identificado como la clave para identificar y corregir la gobernabilidad y, a su vez, la inseguridad que amenaza la vida y el bienestar de las personas. Frecuentemente, la fragilidad del estado ha sido una característica marcada en muchos de los países más pobres.

Por otra parte, en el mundo globalizado del nuevo milenio, el dinero, bienes, personas e informaciones se mueven rápidamente a través de las fronteras y dentro de los estados. Una mayor apertura en el comercio y las inversiones contribuyen a un notable crecimiento económico más allá de las fronteras y dentro de distintos segmentos de los estados. El mundo globalizado aumenta la interdependencia de los estados y personas, pero los hace más vulnerables a las acciones adversas en todas partes. Además, los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York demostraron al mundo que incluso el estado más poderoso no pudo proteger la seguridad de su pueblo dentro de sus propias fronteras. Los estados ahora se enfrentan al reto de garantizar la defensa de su territorio y habitantes ante redes globales que no son un estado.

Las características de este mundo cambiante han hecho ampliar el concepto de seguridad, partiendo de la seguridad del estado, para incluir también la seguridad “humana”, un concepto que ha entrado en la fase de debate político internacional. En la Cumbre del Milenio de la ONU, el Secretario General Kofi Annan abogó por la construcción de un mundo que incorpore los ideales de estar “libre del miedo” y “libre de la carencia”. En la mente del Secretario General, el reto de la prevención de conflictos y la asistencia para el desarrollo estaban estrechamente relacionados. La seguridad y el desarrollo eran objetivos gemelos que exigían soluciones globales. El Gobierno japonés también destacó la estrecha relación de la garantía de seguridad y la cooperación para el desarrollo, y copatrocinó el lanzamiento de la Comisión de Seguridad Humana.

He tenido el honor y también el reto de co-presidir la Comisión junto con el Profesor Amartya Sen, economista de la India ganador del Premio Nobel. La Comisión identificó a “personas” en el centro de la formulación de políticas y la construcción de instituciones. La gente debía ser protegida de los conflictos violentos y de la proliferación de armas. La gente debía ser salvada de la inseguridad crónica causada por enfermedades y la pobreza. Y la forma de salvar y proteger a las personas era a través de su empoderamiento. Se diseñó un programa para ello que abarcaba desde la educación de niñas y mujeres, el acceso universal a servicios básicos de salud o el empoderamiento de los trabajadores que permita acceder al mercado. Las medidas de seguridad social eran esenciales para salvarlos de recesiones graves y repentinas de las condiciones socioeconómicas y políticas. El eje central de la filosofía de la Comisión era la creencia de que la gente debía estar libre de “miedos” y de “carencias”, y debería buscar el logro de todas las aspiraciones humanas realizables. Se hizo un claro vínculo entre la seguridad y el desarrollo. El estado desempeña un papel complementario como protector y generador de la seguridad humana junto con la gente empoderada como eje principal.

Volviendo al propósito original de la conferencia de Wilton Park de analizar la importancia de la cooperación para el desarrollo en la prevención de conflictos, primero deberíamos reconocer la importante influencia que el concepto de la seguridad humana tuvo en la programación de asistencia para el desarrollo. La JICA, por ejemplo, ha incorporado la “seguridad humana” en sus principios básicos, y ha llevado a cabo una política de enfocarse en el desarrollo de comunidades en una amplia gama de sectores. Respecto a la cuestión de abordar el aviso de la Comisión sobre las graves y repentinas recesiones que generan conflictos, la comunidad internacional en su conjunto y específicamente la comunidad de desarrollo no ha estado preparada. Para recesiones económicas como el caso que traumatizó a Asia en 1997, las instituciones financieras internacionales contaban con algunos mecanismos de rescate, aunque no adecuados. Se brindó la asistencia financiera a los países en problemas, en combinación con drásticas medidas de ajuste interno. Lo que quedó claro fue la necesidad de acelerar todavía más el uso de medidas de seguridad social, para ayudar a cubrir la “seguridad humana” de la población afectada.

Cuando se trata de situaciones de recesiones graves que amenazan la seguridad de las personas dentro de los estados, no hay mecanismos de seguridad internacional creados de antemano que provoquen una acción de respuesta rápida. El sistema de seguridad existente está pensado para detener agresiones entre estados, y para controlar o limitar la expansión de las guerras. Sin embargo, cuando los conflictos proliferan dentro de los estados, y cuando las autoridades estatales no tienen ni la voluntad ni la capacidad de proteger a su gente, no hay mecanismos internacionales ni procedimientos que puedan intervenir. La gente se ve abandonada a la protección y asistencia de agencias humanitarias o sólo puede esperar que fructifiquen mediaciones expresas u operaciones de rescate limitado, según sea la magnitud de la catástrofe.

Se necesitó la contribución de la Comisión sobre la Intervención y la Soberanía de los Estados, dirigida por Canadá, y el Panel de Alto Nivel sobre Amenazas, Retos y Cambios de la ONU, para ampliar el marco de trabajo de la “seguridad humana” y abordar la necesidad de acciones relacionadas más directamente con la gestión de conflictos y la seguridad colectiva. El tema de la intervención humanitaria se debatió acaloradamente en las Naciones Unidas. Aunque parece que se generaliza una “norma emergente” de “responsabilidad internacional colectiva de protección”, la acción militar en conflictos internos debe ejercerse con sumo cuidado y siempre con la autorización del Consejo de Seguridad. Ese tipo de intervención se ejercería inevitablemente “entre personas” que mantienen posturas políticas diversas y que a menudo se encuentran en grupos opuestos. Las Naciones Unidas o coaliciones de estados afectados están afrontando actualmente varias situaciones de conflictos internos en África –Sudán y la República Democrática del Congo- , y en otras partes del mundo como Afganistán e Irak.

Creo que es apropiado que la conferencia de Wilton Park preste su atención a la prevención de conflictos en África, ya que éste será el continente en donde la cooperación para el desarrollo desempeñará un papel central al enfrentarse a importantes retos en forma de conflictos. Para la gran mayoría de personas en África, la “inseguridad humana” es una enfermedad crónica que debe subsanarse mediante una serie de medidas para la reducción de la pobreza. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio proporcionan metas concretas para que los países que contribuyan de manera individual a orientar sus programas de asistencia. Sin embargo, si vamos a ajustar nuestra asistencia individual con la vista puesta en la prevención de conflictos, se deberá prestarse mayor atención a comprender y abordar las tendencias que muestran recesiones graves y repentinas.

Durante mis diez años en el cargo de la Alta Comisionada de la ONU para los Refugiados, se produjeron algunos casos de acción internacional: las operaciones de mantenimiento de la paz aplicadas en Somalia, Mozambique, Ruanda, la República Democrática del Congo y Sierra Leona en apoyo a las operaciones humanitarias o como parte de ejercicios de construcción de la paz a nivel internacional. No obstante, la cooperación para el desarrollo se suspendía cuando proliferaba la violencia y estallaban conflictos. Cuando la violencia se reducía, y se restablecían los gobiernos, la asistencia para el desarrollo volvía a esa zona, ya que las acciones de construcción de la paz se vieron finalmente como una función legítima de la asistencia para el desarrollo.

En muchos de los estados africanos que han sufrido conflictos en décadas recientes, las acciones internacionales se dirigieron principalmente a la construcción de la paz. Hago referencia al caso de Ruanda, el cual es uno de los ejemplos más destacados de fracaso de la comunidad internacional y que además provocó un genocidio. Por citar algunos puntos destacados de la historia de Ruanda, debe recordarse que desde los tiempos coloniales, el país estaba gobernado por poderosos jefes, en su mayoría tutsis. Privados del poder político, los hutus retaron a la dominación de los tutsis y obtuvieron el apoyo cada vez más manifiesto de los administradores belgas. Al obtener conciencia social, la iglesia también simpatizó con los hutus. La tensión creció entre tutsis y hutus hasta explotar en 1959. Bélgica aceptó abandonar el mandato de la Liga y declaró por aclamación la independencia de Ruanda. En las elecciones legislativas posteriores, el partido hutu ganó por un amplio margen, y el poder quedó fuera de las manos de los tutsis, como había sido tradicionalmente.

A causa de las crecientes tensiones y confrontaciones, un gran número de tutsis abandonaron Ruanda y se marcharon a países vecinos. Para entender las graves recesiones que se produjeron en Ruanda en ese momento, creo que el factor refugiados merece una atención especial. Entre 1959 y 1964, según estimaciones de la ACNUR, 120.000 personas buscaron refugio en países vecinos escapando de los violentos ataques del poder hutu. A finales de la década de los 80, unas 480.000 personas, lo que equivale prácticamente a la mitad de la población tutsi de Ruanda, se habían convertido en refugiados, principalmente en Burundi (280.000), Uganda (80.000), Congo (80.000) y Tanzania (30.000). Durante los veinte años siguientes, los refugiados intentaron repetidamente regresar a Ruanda por la fuerza, lo que provocó nuevos estallidos de violencia y más flujos de refugiados.

Los refugiados de Ruanda se toparon con dificultades en los países vecinos de asilo. A menudo se les excluía del mercado laboral local, mientras buscaban oportunidades de educación y de trabajo. Muchos se desplazaron más allá de la zona de los Grandes Lagos, e incluso hasta Europa Occidental y América. A pesar de la dispersión geográfica, los tutsis se mantuvieron en contacto entre sí en el exilio. Formaron agrupaciones y asociaciones, y circularon publicaciones. En agosto de 1988, se celebró un congreso mundial de refugiados ruandeses en Washington, donde se aprobó una contundente resolución sobre su “derecho a regresar”, pero el Gobierno hutu de Habyarimana continuó mostrándose intransigente.

A pesar de las tensiones y conflictos causados por los acuerdos de compartición del poder, el régimen de Habyarimana logró obtener la confianza internacional. Los tutsis quedaron políticamente marginados, e institucionalmente discriminados. Aunque de carácter autoritario, Habyarimana representaba a un gobierno de un partido elegido democráticamente por la mayoría, era razonablemente estable y aportaba cierto progreso económico. La Iglesia Católica acabó admirando a los hutus y dio apoyo a su gobierno. La dependencia de la ayuda externa creció rápidamente. La asistencia internacional que había representado menos del 5 por ciento del PIB en 1973, subió hasta el 11 por ciento en 1986 y al 22 por ciento en 1991.

Para los donantes, hasta el fin del periodo de Guerra Fría, las condiciones políticas internas eran su principal punto de inquietud. El cumplimiento de los derechos humanos del régimen de Habyarimana no fue cuestionado mayoritariamente. Bélgica siguió siendo su principal donante, seguida de Francia y Alemania. Francia, con la intención de mantener la influencia francesa en toda la región de los Grandes Lagos, también cortejó a Ruanda también con asistencia militar. Alemania, como antiguo colonizador, mantuvo su interés por Ruanda. Las principales áreas de asistencia entre los donantes europeos eran la educación, la salud y la agricultura. Para Suiza, Ruanda ocupaba el primer lugar de los receptores.

En el periodo en que se producía una “política de doble ODA”, Japón hizo aumentar su asistencia a un amplio abanico de países africanos. Ruanda obtuvo una valoración favorable al ser un país mejor gestionado que intentaba superar la confrontación política. El estrecho apoyo de la Iglesia Católica fue considerado un factor positivo en comparación con Burundi, el cual continuaba enfrentándose a la desconfianza de la iglesia. El Gobierno de Habyarimana se consideraba amigo de Japón, como se demostró constantemente en sus votaciones de apoyo en varias elecciones internacionales. Gran parte de la asistencia japonesa a Ruanda se centró alrededor de Kigali. Esta consistía en suministro de agua, comunicaciones e infraestructuras, y formación técnica. Los problemas sociopolíticos del Gobierno de Ruanda no fueron considerados por los representantes gubernamentales japoneses, ni por los especialistas en asistencia, ni por otros donantes.

En retrospectiva, está claro que los implicados en la cooperación para el desarrollo tenían muy poca capacidad o voluntad de leer las tendencias sociales y políticas globales. Para entender las distintas señales que provocaron las graves recesiones, se necesitaba haber tenido algún tipo de conocimiento que pudiese agrupar las relaciones de poder político en transición, las tendencias económicas, así como la gran cantidad de valores sociales y movimientos de la población. Cuando la economía de Ruanda alcanzó un nivel crítico en la década de los 80 a causa de la caída del precio del café, el apoyo de fuentes de ayuda externas creció en importancia relativa para el régimen en el poder. Los recursos derivados de la cooperación para el desarrollo, ya sea de donantes bilaterales o de préstamos financieros multilaterales, se convirtieron en una fuente de contención dentro de los círculos de gobierno.

En todo este período, una señal muy clara de tendencia a la baja que la comunidad internacional ignoró fue el factor de los refugiados. La presencia de cerca de medio millón de refugiados ruandeses en países vecinos y más allá fue un factor que debería haber llamado más la atención, y exigía una reacción más clara. En su lugar, el tema de los refugiados de la región quedó sin resolverse durante tres décadas. Mientras tanto, entre los exiliados ruandeses, los de Uganda eran cada vez más militantes. Recibieron formación de guerra de guerrillas en Uganda, ayudaron al Ejército de Resistencia Nacional Museveni a retomar el poder, crearon el Frente Patriótico Ruandés, e invadieron Ruanda desde el norte en enero de 1991. Estalló la guerra civil, mientras que la paz se estaba negociando, pero tras ser abatido el avión presidencial el 6 de abril 1994, la violencia máxima estalló en Ruanda. Al genocidio le siguió el éxodo de más de un millón y medio de hutus de Ruanda. Se montaron grandes campos de refugiados en Congo y Tanzania.

Cuando la repatriación de los exiliados ruandeses se inició en 1994, especialmente en gran escala tras los ataques a los campos del Congo en octubre de 1996, la repatriación tenía que realizarse urgentemente. Los trabajos de rehabilitación tuvieron que desplazarse a medida que regresaban los refugiados, y no podían esperar a recibir una planificación cuidadosa por parte de la comunidad de desarrollo. El Gobierno ruandés insistió en que una cuarta parte de toda la población de Ruanda estaba formada por refugiados que habían regresado, y por ello la ACNUR tenía que hacerse cargo urgentemente. La ACNUR tuvo que llevar a cabo trabajos de repatriación y reconstrucción simultáneamente. Tuvo que encontrarse soluciones inmediatas para dar respuesta a la escasez de escuelas, equipamientos, profesores y fondos. Lo más urgente era la necesidad de refugios e instalaciones de servicios públicos. Para que las repatriaciones fueran sostenibles, tuvimos que analizar las circunstancias y las causas del conflicto de Ruanda, y abordar directamente los problemas subyacentes. En resumen, nuestras contribuciones tuvieron que dirigirse hacia la reconstrucción de la sociedad ruandesa, avanzando al mismo tiempo en la reconciliación nacional.

Hubo tres pilares de asistencia que la ACNUR tuvo que abordar. En primer lugar, teníamos que ofrecer cobijo a los refugiados que regresaban. En segundo lugar, dábamos nuestra ayuda en el restablecimiento de la justicia como forma de fomentar la reconciliación. Y en tercer lugar, dábamos facilidades a las mujeres, que eran el principal grupo de víctimas supervivientes. Durante cinco años, entre 1995 y 1999, la ACNUR destinó 183 millones de dólares en la reconstrucción o rehabilitación de casi cien mil casas, para cubrir las necesidades de cobijo de medio millón de ruandeses. Los beneficiarios fabricaban ladrillos de arcilla. Les ofrecíamos dos puertas de madera, cuatro ventanas, placas de hierro ondulado para el tejado, postes y láminas de plástico para cada casa. Las obras las hacía la gente.

Crear el sistema judicial fue un esfuerzo excepcional. Abarcó desde el suministro de los materiales y equipos de oficina más básicos, la rehabilitación de las salas de los tribunales, los edificios de los tribunales y las oficinas de los fiscales en las provincias. Nos hicimos cargo de la formación de personal judicial, desde jueces, abogados, oficiales de policía y autoridades penitenciarias. La reconstrucción del ámbito judicial se produjo mientras existían presiones saturadas con más de 130.000 sospechosos de genocidio que esperaban ser juzgados.

El principal objetivo de la Iniciativa de las Mujeres fue dar facilidades a las mujeres para actuar proactivamente en el desarrollo del país. Tras los conflictos, en esos países las familias quedaron encabezadas por mujeres, y las chicas quedaron al cuidado de varios hermanos y hermanas. Puesto que la reintegración y participación de las mujeres en las actividades económicas, sociales y culturales eran claves para la recuperación del país, se pusieron en práctica una serie de programas de formación. Se aplicaron medidas para reforzar los derechos legales de las mujeres a la tierra y a la propiedad y se vio la necesidad global de reforzar el nivel de educación de las niñas.

Cuando el año pasado visité Ruanda de nuevo por la invitación del Gobierno ruandés, me maravillé de ver tantos progresos en este período. Vi claramente como las casas que la ACNUR fomentó se extendían por las colinas. Vi instituciones públicas que funcionaban, y fui testigo de los tribunales tradicionales gacaca que complementaban al sistema judicial del estado. Las instalaciones para la educación habían avanzado enormemente. Visité dos escuelas: un internado para chicas de enseñanza de ciencias, y una escuela mixta de entrenamiento técnico. El centro de las mujeres estaba realizando programas masivos de alfabetización para las mujeres en Kigali, y también en las provincias. Un buen número de programas urgentes de rehabilitación post-conflicto fueron reactivados y estaban siendo desarrollados otros más.

La principal lección que pude confirmar fue la relevancia de los trabajos inmediatos de rehabilitación y reconstrucción post-conflicto por parte de los que habían estado implicados en él y que conocían las necesidades de reforma más básicas. La cooperación para el desarrollo debía tomar el mando lo más rápido posible con mayores recursos y expertise. Pero fue una fortuna que las necesidades de rehabilitación de la gente, sus aspiraciones básicas y modelos de vida comunal pudieran transferirse a los desarrolladores que llegaban. La cooperación para el desarrollo se cimenta tanto en el desarrollo de construcciones nuevas y avanzadas como en la cooperación con las personas y la sociedad quienes continuarán siendo los protagonistas permanentes.

Para concluir, el mensaje que se debe comunicar en la reunión de Wilton Park es la estrecha relación entre el desarrollo y la seguridad. En primer lugar, la gente debe ser considerada no sólo objeto y receptor de ayuda, sino también portadores y promotores activos. La “seguridad humana” significa principalmente la seguridad de las personas. En segundo lugar, para prevenir conflictos, la cooperación para el desarrollo debe estar alerta y tener capacidad de respuesta ante las tendencias significativas de los cambios sociales, económicos y políticos. Hay que detectar las señales particulares de recesión, que frecuentemente se reflejan en el crecimiento de las violaciones a los derechos humanos, el aumento de los encarcelamientos y los flujos de éxodo de refugiados. En tercer lugar, para las operaciones de construcción de la paz, la cooperación para el desarrollo debe abordar las causas de la raíz de los conflictos, y debe ofrecer una respuesta rápida y directa para subsanar las causas fundamentales de esa situación.

Muchas gracias.

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