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Remarks

8 novembre, 2007

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Discours de Wilton Park : Aide au développement et sécurité humaine

C'est un grand honneur pour moi de participer à la Conférence de Wilton Park sur la "Prévention des conflits et le développement" co-organisée avec le Programme de Développement des Nations Unies, et en présence d’un grand nombre de chercheurs et responsables politiques. L’objectif de cette conférence est ambitieux puisqu’il s’agit d’explorer de nouvelles approches en matière de prévention des conflits. Depuis les années 90, l’aide au développement s'est investie dans la lutte contre la pauvreté et l'amélioration de la gestion économique et la gouvernance des Etats. Les acteurs du développement sont désormais plus que jamais impliqués dans la reconstruction post-conflits et dans les opérations de maintien de la paix même s'ils n'ont pas encore réussi à identifier leur rôle exact, ni à ajuster leur politique dans ces nouveaux domaines.

On note une reconnaissance croissante par les Nations Unies et les gouvernements de la nécessité de prévenir les conflits. Le recours à l’action préventive est devenu plus systématique suite aux conséquences désastreuses des expériences difficiles vécues dans les années 90 lors du génocide du Rwanda et des massacres de Srebrenica. Toutefois, au regard des conflits majeurs de notre époque, il me semble que les analyses portant sur les périodes antérieures aux crises économiques, sociales ou politiques qui ont débouché sur des conflits dévastateurs ont eu tendance a être négligées. Les différentes interventions, qu'il s'agisse d'actions militaires, de négociations politiques, de protection et d'assistance humanitaire ont généralement été engagées trop tardivement et avec des moyens insuffisants.

L’aide au développement, d’autre part, n'intervenait que rarement dans les situations d’urgence. De par sa nature, le développement s'inscrit dans des actions à long terme visant à réduire la pauvreté ou les inégalités économiques et sociales. Son impact se mesure dans la durée, par le taux de croissance par habitant, l'allongement de l’espérance de vie ou le taux d’alphabétisation. Les donateurs ont eu trop souvent tendance à considérer les populations comme des entités passives à aider et se sont tournés essentiellement vers les Etats pour la planification et la gestion des politiques. Les questions relatives à la sécurité ont été traitées comme étant du ressort de l'Etat. Les facteurs de "fragilité" de l’Etat ont été pris en compte dans la définition de nos stratégies pour améliorer la gouvernance des Etats et résoudre les problèmes d’insécurité menaçant la vie et le bien-être des personnes. La corrélation entre contexte d'extrême pauvreté et Etat Fragile est souvent invoquée.

Par ailleurs, en ce nouveau millénaire, la mondialisation s'est traduite par une circulation intra et transfrontalière de plus en plus rapide des biens, des capitaux, des personnes et de l'information. L’ouverture croissante du commerce et de l'investissement a stimulé une croissance économique remarquable tant à l'intérieur des pays qu'au niveau international. La mondialisation accroît l’interdépendance des Etats et des populations, mais elle les rend également plus vulnérables aux chocs extérieurs. En outre, les attaques terroristes du 11 septembre 2001 à New York ont montré au monde l'impuissance d'un des Etats les plus puissants à assurer la sécurité de la population à l’intérieur de ses propres frontières. Dès lors, les Etats ont été confrontés au nouveau défi de garantir la sécurité de leur territoire et de leur population face à des acteurs non étatiques organisés en réseaux mondiaux.

C’est sur cette toile de fond d’un monde en pleine évolution que le concept de sécurité, initialement cantonné à la sécurité étatique, s’est élargi pour intégrer l'idée de sécurité "humaine" ; ce nouveau concept a fait ainsi une entrée remarquée dans l'agenda de la scène politique internationale. Durant le Sommet du Millénaire des Nations Unies, le secrétaire général Kofi Annan a plaidé pour la construction d’un monde "libéré de la peur" et "à l'abri du besoin". Dans l’esprit du secrétaire général, prévention des conflits et aide au développement étaient intrinsèquement liées. La sécurité et le développement ont des objectifs interdépendants requérant une action globale. C'est en reconnaissance de cette corrélation étroite entre sécurité et aide au développement que la "Commission sur la Sécurité Humaine" a été créée à l'initiative du gouvernement japonais.

J’ai eu l’honneur de co-présider cette Commission avec le Professeur Amartya Sen, économiste indien et Prix Nobel d’économie. La Commission a identifié l"être humain" comme étant au cœur de la formulation des politiques et de la construction des institutions et a souligné la nécessité de protéger les individus exposés à la violence des conflits, à la prolifération des armes, à l’insécurité chronique due à la maladie et à la pauvreté. La sécurité humaine a pour ambition de libérer l'homme de la peur et du besoin et de permettre son épanouissement. Pour promouvoir ces libertés, la sécurité humaine propose la double stratégie de la protection et de l'autonomisation. Ces mesures se préoccupent de l’éducation des filles et des femmes, de l’accès pour tous aux soins de santé de base, ou de l’accès au marché du travail. Parallèlement, l'établissement de mesures sociales sont essentielles pour protéger les personnes affectées par une soudaine destitution économique et sociale ou par une crise politique. Un lien très net a été établi entre sécurité et développement. L’Etat se doit d'adopter le concept de sécurité humaine pour assurer la protection des personnes en veillant également à leur autonomisation.

Pour revenir à présent à la conférence de Wilton Park dont l'objectif initial est d’examiner la pertinence de l’aide au développement en matière de prévention des conflits, nous devons tout d’abord reconnaître l’influence croissante du concept de sécurité humaine sur la programmation de la coopération pour le développement. La JICA, par exemple, a intégré la "sécurité humaine" dans ses principes de base tout en continuant à s'atteler au développement des communautés dans divers secteurs. La Commission avait émis des recommandations concrètes concernant la protection des personnes menacées par les affres de nouveaux conflits armés, or la "communauté internationale" dans son ensemble, et plus spécifiquement les acteurs du développement n'était pas préparée à sa mise en oeuvre. Au cours de la crise économique qui a frappé l’Asie en 1997, les institutions financières internationales ont déployé aussitôt des mécanismes de sauvetage, même s’ils ne se sont pas toujours révélés adéquats. Une aide financière a été accordée aux pays en difficulté et a été accompagnée de mesures drastiques d’ajustements internes. Cette situation a mis en exergue la nécessité de mettre en place rapidement des mesures de protection sociale, afin de garantir la "sécurité humaine" des populations affectées.

Lorsque survient une situation menaçant la sécurité des personnes à l’intérieur d'un Etat, en réalite il n'existe aucun mécanisme international d'action rapide pour les protéger. Le système de sécurité dont nous disposons aujourd'hui vise à arrêter les agressions extérieures, contrôler ou limiter la propagation des guerres. Toutefois, dans un Etat où le conflit s'installe et perdure, où les autorités concernées ne disposent ni de la volonté ni des capacités nécessaires pour protéger leur population, il n’existe pas de procédures ou de mécanismes internationaux d’intervention. La survie des personnes dépend alors de la protection et de l’assistance des agences humanitaires, du succès des médiations ou des opérations de sauvetage qui seront plus ou moins limitées en fonction de l’envergure de la catastrophe.

La "Commission Internationale sur l’Intervention et la Souveraineté des Etats"(CIISE), établie par le gouvernement canadien, et le Groupe de haut niveau des Nations-Unies sur "les Menaces, les Défis et le Changement" ont permis l'élargissement du champ d'application de la "sécurité humaine" à la gestion des conflits et la sécurité collective. La question de l’intervention humanitaire a fait l’objet de débats passionnés aux Nations-Unies. Si de nouvelles "normes" préconisant?l'application du principe de "responsabilité collective internationale de protéger" par l'entremise du Conseil de Sécurité sont apparues, les interventions militaires en situation de conflits internes doivent être exercées avec la plus grande prudence. La plupart du temps, ces interventions sont menées dans des contextes où des divergences profondes d'opinion et de politique opposent les différentes parties. Actuellement, les Nations Unies et ses différentes forces de coalition sont confrontées à plusieurs situations de conflits internes aussi bien en Afrique, au Soudan ou en République Démocratique du Congo, que dans d’autres parties du monde, comme en Afghanistan et en Irak.

Je pense qu’il est approprié que la conférence de Wilton Park se concentre sur la prévention des conflits en Afrique, au regard du rôle central qui sera accordé par l'aide au développement sur ce continent pour relever les défis posés par les multiples conflits qui y sévissent. Un grand nombre d'africains vit dans une situation chronique "d'insécurité humaine" qui se doit d'être améliorée par un ensemble de mesures de lutte contre la pauvreté. Les objectifs du Millénaire pour le développement procurent aux pays contributeurs des buts concrets les aidant dans l’orientation de leurs programmation de l’aide. Toutefois, afin de renforcer les capacités de notre aide en matière de prévention des conflits, une plus grande attention devrait être portée à l'identification des événements risquant d'avoir des conséquences graves et étendues et se prémunir contre elles.

Au cours des dix années de mon mandat de Haut commissaire des Nations Unies pour les Réfugiés, il y a eu quelques cas d’interventions internationales, notamment en Somalie, au Mozambique, au Rwanda, en République Démocratique du Congo, et au Sierra Leone où des interventions humanitaires ont été assurées dans le contexte des opérations de maintien de la paix. La plupart du temps l'aide au développement était interrompue dès que la violence devenait endémique et que les conflits émergeaient et ne reprenait qu'en cas de diminution de la violence et de rétablissement du gouvernement. Mais désormais, l'aide post-conflit pour le maintien de la paix est ainsi devenue partie intégrante des programmes de développement.

Dans de nombreux pays africains en proie à des conflits durant ces dix dernières années, les efforts internationaux ont été principalement dirigés vers la consolidation de la paix en situation de post-conflit. Permettez-moi de me référer au cas du Rwanda qui fournit un des exemples d'échecs de la communauté internationale dans les événements ayant conduit au génocide. Pour citer quelques faits marquants de l’histoire du Rwanda, on doit rappeler que depuis l’époque coloniale, le pays était dirigé par une chefferie principalement issue de Tutsi. Privés de pouvoir politique, les Hutu ont défié la domination des Tutsi avec le soutien croissant des administrateurs belges. Gagnant en reconnaissance sociale, les Hutu se sont vus accorder l'appui de l'église. La tension est progressivement montée entre Tutsi et Hutu pour aboutir à une explosion de violence en 1959. Suite à ces événements, la Belgique a accepté d’abandonner le mandat de la Société des Nations et l’indépendance du Rwanda a été proclamée. Les élections législatives qui s'en sont suivies ont vu le parti Hutu l'emporter avec une marge considérable, les rênes du pouvoir échappant ainsi aux Tutsi traditionnellement dominants.

En raison des tensions et des confrontations qui ont suivi les élections, un grand nombre de Tutsi a quitté le Rwanda pour se réfugier dans les pays limitrophes. Afin de mesurer l'ampleur des événements, je pense que la question des réfugiés mérite une attention particulière. Selon les estimations du HCR, entre 1959 et 1964 environ 120.000 Rwandais auraient fui vers les territoires avoisinants pour échapper aux attaques du pouvoir Hutu. A la fin des années 1980 on comptabilisait plus de 480.000 réfugiés, comprenant près de la moitié des Tutsi du Rwanda, soit 280 000 au Burundi, 80 000 en Ouganda, 80 000 au Congo et 30 000 en Tanzanie. Durant les vingt années suivantes, les Tutsi ont essayé à plusieurs reprises de rentrer au Rwanda les armes à la main, provoquant un regain de violence et des exodes massifs.

Les réfugiés rwandais ont du faire face à un contexte difficile dans leur pays d'accueil où souvent, en recherchant des opportunités d'emploi et d'éducation, ils étaient exclus du marché du travail. Un grand nombre d’entre eux se sont exilés au-delà de la région des Grands Lacs, en Europe de l’Ouest et en Amérique. Malgré leur dispersion géographique, les Tutsi en exil se sont organisés pour garder un contact permanent à travers la formation de clubs, d'associations et la diffusion de publications. En août 1988, s'est tenu à Washington un congrès mondial des réfugiés rwandais au cours duquel a émergé la revendication du "droit au retour", qui a continué à leur être dénié par le gouvernement intransigeant de Habyarimana.

Les tensions et les conflits provoqués par les mesures visant à un partage du pouvoir n'ont pas empêché le régime Habyarimana de gagner la confiance de la communauté internationale. Les Tutsi étaient marginalisés et exclus de la vie politique. Malgré son autoritarisme, Habyarimana représentait un gouvernement élu démocratiquement par la majorité, relativement stable et contribuant au progrès économique. L’Eglise catholique a accordé sa faveur et un soutien sans faille au régime Hutu. Parallèlement, la dépendance vis-à-vis de l’aide étrangère n'a cessé de croître. L’assistance internationale qui représentait moins de 5% du PNB en 1973, a augmenté jusqu’à 11% en 1986 et 22% en 1991.

Jusqu’à la fin de la guerre froide, les questions de politique intérieure n'entraient pas dans le champ de préoccupation des donateurs. Les rapports sur les droits de l’homme concernant le régime Habyarimana n'ont suscité aucune réaction. La Belgique est restée le principal donateur, suivie par la France et l’Allemagne. La France, déterminée à maintenir son influence dans la région des Grands Lacs, a accordé une aide militaire au Rwanda. L’Allemagne, qui était un des premiers colonisateurs y a également maintenu ses intérêts. Les principaux secteurs d'intervention de l’aide octroyée par les donateurs européens concernaient l’éducation, la santé et l’agriculture. Le Rwanda était l’un des premiers pays récipiendaires de la Suisse.

A cette époque, le Japon venait de s'engager à doubler son aide en faveur de l’Afrique. Le Rwanda avait fait l'objet d'une évaluation favorable quant à sa capacité à gouverner et surmonter les troubles politiques. Le soutien de l’Eglise catholique était considéré comme un facteur positif par comparaison au Burundi qui suscitait la méfiance de l'église. Le gouvernement Habyarimana avait une attitude amicale vis-à-vis du Japon, comme le prouve la constance de ses votes favorables lors de bon nombre d'élections organisées dans les enceintes des organisations internationales. L’aide du Japon envers le Rwanda s’est concentrée autour de Kigali. Elle comprenait l’approvisionnement en eau, les infrastructures de communication et l'enseignement technique. Toutefois, les problèmes politiques et sociaux sous-jacents n’étaient pris en compte ni par les fonctionnaires gouvernementaux japonais, ni par les experts de l’aide, ni par les autres donateurs.

Avec le recul, cela montre à quel point tout ceux qui travaillaient dans le milieu de la coopération manquaient de capacité et de volonté pour décrypter la situation politique et sociale. Pour déceler les signes annonciateurs du cataclysme qu'a connu le Rwanda, une étude en profondeur intégrant analyse du pouvoir politique, des tendances économiques, des coutumes sociales et des mouvements des populations aurait été nécessaire. Lorsque l’économie du Rwanda a connu de graves difficultés économiques dans les années 80 en raison de la chute des cours du café, l’aide internationale a augmenté de façon significative devenant ainsi cruciale pour le régime au pouvoir. Les ressources provenant de l’aide de donateurs bilatéraux et de prêts multilatéraux, ont été une source de conflits au sein des cercles gouvernementaux.

Le signe annonciateur de crise le plus ostensible à avoir échappé à la communauté internationale est bien celui des réfugiés. La présence de près d’un demi-million de réfugiés rwandais dans les pays limitrophes et au-delà aurait dû attirer l’attention et susciter des réactions plus claires. Au contraire, leur sort a été oublié pendant plus de trente ans. Durant cette même période, les exilés rwandais en Ouganda ont constitué une diaspora militante. Ils ont été formés au combat et engagés dans l’Armée de Résistance Nationale de Museveni pour l'aider à revenir au pouvoir. Ils ont créé par la suite le Front Patriotique Rwandais et envahi le Rwanda par le nord en janvier 1991. Une guerre civile a éclaté tandis que des négociations de paix étaient en cours. L'attentat contre l’avion présidentiel le 6 avril 1994, a débouché sur une violence générale. Le génocide a entraîné l’exode de plus d’un million et demi de Hutu du Rwanda et de vastes camps de réfugiés ont été établis au Congo et en Tanzanie.

Les opérations de rapatriement des réfugiés ont démarré en 1994, mais suite aux attaques contre les camps de réfugiés du Congo en octobre 1996, elles ont pris la forme d'opérations d'urgence de grande échelle. Les travaux de réhabilitation ont du être entrepris parallèlement au retour des réfugiés, sans attendre une planification minutieuse des opérateurs du développement. Le gouvernement du Rwanda a insisté sur le fait que les rapatriés représentaient un quart de la population totale du Rwanda pour bénéficier d'une prise en charge par le HCR dans le cadre de l'urgence. Le HCR s'est donc investi simultanément dans les opérations de rapatriement et dans les travaux de reconstruction. Des solutions immédiates ont dû être trouvées pour pallier le manque d'écoles, d'équipements, d'enseignants et de fonds. Les besoins en abris et en installations de service public ont été entrepris de façon prioritaire. Pour faciliter les retours, nous avons dû examiner les circonstances et les causes du conflit rwandais et en résoudre les problèmes sous-jacents. En un mot, notre contribution visait à reconstruire la société rwandaise tout en faisant progresser la réconciliation nationale.

L'aide du HCR s'est déclinée selon trois axes d'intervention. Tout d’abord, la fourniture d'abris aux rapatriés rwandais. Ensuite, la restauration d'un état de droit comme moyen de promotion de la réconciliation nationale. En troisième lieu, l'autonomisation des femmes qui constituaient le principal groupe des victimes rescapées. Sur une période de cinq ans allant de 1995 à 1999, le HCR a dépensé 183 millions de dollars pour la reconstruction ou la réhabilitation d'environ cent mille maisons afin de couvrir les besoins en abri d’un demi-million de Rwandais. Le HCR attribuait deux portes en bois, quatre fenêtres, des plaques de toiture en tôle ondulée, des poteaux et des bâches en plastique pour chaque maison et les réfugiés fabriquaient eux-mêmes des briques de terre. Les travaux étaient ensuite effectuées par les populations.

La construction du système judiciaire nous a demandé des efforts exceptionnels. Nous avons apporté une aide matérielle en fourniture et équipement de bureau les plus rudimentaires, mais également reconstruit les salles et les bâtiments des tribunaux, ainsi que les bureaux des procureurs dans les provinces. Des formations ont été données au personnel judiciaire, juges, avocats, officiers de police et fonctionnaires des prisons. La reconstruction du système judiciaire a pris place dans un contexte difficile de surpopulation carcérale où plus de 130.000 personnes accusées de génocides attendaient leur jugement.

Le principal objectif de l’initiative pour les femmes a consisté à soutenir l'autonomisation des femmes pour leur permettre d'assurer une participation effective dans le développement du pays. Dans les pays en post-conflit, les femmes et les filles se retrouvent à la tête de la famille et élèvent des frères et sœurs plus jeunes. Comme la réintégration et la participation des femmes aux activités économiques, sociales et culturelles sont des éléments essentiels à la reconstruction d’un pays, un certain nombre de programmes de formation y afférant ont été mis en place. Des dispositions ont été prises afin de renforcer aussi bien les droits des femmes à la terre et à la propriété que le niveau d’éducation des filles.

L'an dernier, lorsque je suis retournée au Rwanda à l'invitation du gouvernement rwandais, j’ai été surprise de constater les progrès considérables accomplis durant cette période intérimaire. Concrètement, j’ai vu des logements installés par le HCR couvrir toutes les collines. Les institutions publiques fonctionnaient ainsi que les tribunaux traditionnels Gacaca mis en place pour suppléer le système judiciaire conventionnel de l’Etat. Les structures pour l’enseignement s'étaient considérablement développées. J’ai visité deux écoles : un internat pour filles avec un enseignement scientifique, et une école technique mixte pour la formation pratique. Le centre pour les femmes mettait en œuvre des programmes de formation pour l’alphabétisation de masse des femmes à Kigali, mais également dans les provinces. Une bonne partie des programmes d’urgence de réhabilitation post-conflit avait été menée à bien et développée.

Une des leçons principales que j’ai retenue a été la pertinence de mettre en place des programmes de réhabilitation et de reconstruction dans l'immédiat post-conflit en impliquant les communautés concernées qui sont les premières à connaître leurs besoins en terme de réforme de base. Les actions dédiées au développement doivent s'engager le plus rapidement possible avec des ressources et une expertise plus importantes. Par chance, les besoins en réhabilitation, les aspirations et les coutumes des communautés ont pu être transmis aux acteurs du développement. Car l’aide au développement s’appuie à la fois sur la conception de nouvelles méthodes et stratégies d'intervention mais aussi sur la coopération avec les populations et sociétés qui sont appelées à être au cœur de l'élaboration et la mise en œuvre des stratégies de développement.

Pour conclure, le message que je souhaite adresser à la Conférence de Wilton Park est celui du lien étroit entre le développement et la sécurité. Il est important de ne pas considérer les populations comme des destinataires passifs de l’aide, mais comme des acteurs et promoteurs actifs de leur développement. La "sécurité humaine" signifie en premier lieu la sécurité des personnes. Ensuite, afin de prévenir les conflits, l’aide doit être vigilante et apporter des réponses significatives aux changements sur le plan social, économique et politique. Les signes annonciateurs de crise telles que la violation des droits de l'homme, l'augmentation du nombre d'incarcération ou des flux de réfugiés doivent rapidement être détectées. Enfin, l'efficacité des opérations de maintien de la paix en situation de post-conflit dépendra de l'aptitude de l'aide à s’attaquer aux causes des conflits et à apporter une réponse rapide et adéquate à chaque situation.

Je vous remercie de votre attention.

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