JICA緒方貞子平和開発研究所には多様なバックグラウンドを持った研究員や職員が所属し、さまざまなステークホルダーやパートナーと連携して研究を進めています。そこで得られた新たな視点や見解を、コラムシリーズとして随時発信していきます。今回は、インフラ開発の研究プロジェクトなどに関わる遠藤慶研究員が以下のコラムを執筆しました。

日本が政府開発援助（ODA）を通じて開発途上国の交通や上下水道などのインフラ整備に資金協力や技術協力をしているのはご存知でしょうか？開発途上国で仕事をしている方や国際関係に興味のある方はご存知かもしれませんが、全く聞いたことがない、あるいは聞いたことはあるものの内容までは詳しく知らないという方も多いかもしれません。事実、大規模なインフラ整備に主に活用される有償資金協力の国民の認知度は、2009年時点では29.4%に留まります（外務省、2009）。筆者も今でこそ開発途上国のインフラ整備やその支援の研究をしていますが、学生の頃に旅した東南アジアの国々で日本のODAで整備された鉄道や空港を実際に目の当たりにするまでは、日本が開発途上国に対してインフラ整備の支援をしていることを知りませんでした。

本コラムでは、開発途上国のインフラ開発に対する日本の協力の概要と近年の潮流、そして今後の研究テーマに関して、筆者のこれまでの実務経験、研究に基づき紹介します。

日本のインフラ開発協力は、1950年代の戦後の賠償から始まり今に至るまで、日本のODAの大きな柱のひとつとなっており、アジアを中心に多大なインフラ開発協力が実施されてきました。数字で見てみると、例えば道路、鉄道、港湾等の運輸インフラに関しては、1966～2018年度までの間に、計988事業、金額にして13兆2,916億円、電力・ガスインフラに関しては、同期間に696事業、金額にして7兆7,093億円の有償資金協力（円借款）が供与されました（山田、2021）。数字が大きすぎて規模のイメージが沸きづらいかもしれませんが、国毎に見ると、例えばタイではバンコクの70%の上水道インフラ、25%の都市高速鉄道システム（MRT）の整備を支援したことになります（詳しくは図１を参照）。また、インドネシアでは、スマトラ縦貫道路・ジャカルタ首都圏有料道路の60%（設計のみの区間も含む）、同国の全発電容量の20％を占める発電施設の整備を日本が支援したことになります（JICA、 2018）。日本のインフラ開発協力は開発途上国政府やその国民にも広く認識されており、例えば多くの国で日本のODAインフラ事業が切手や貨幣に描かれています。

日本はインフラ開発協力を通じて、支援をした先の国の政府や人々からも高い評価と信頼を得てきたと考えられます。ODAは“支援”ですので、受けた側が感謝の意を表すことは自然ですが、例えばフィリピンのドゥテルテ前大統領は、マニラ首都圏地下鉄事業のトンネルボーリングマシン下降式（2022年6月12日）での演説にて、“I cannot seem to fathom the love of the Japanese people for this republic… Japan has continued to help us to the extent that iyong ibang -- pati ng (even) Davao City, the new highway and the bridge and everything…We are the -- you know, being treated as almost a part of Japan“（Philippine News Agency ）「日本の人々のフィリピンへの愛は私の理解を超えています・・・日本は、ダバオ市でも新しい高速道路や橋などすべてにおいて、我々を支援し続けてきました・・・我々は自国のように（大切に）扱われています」（筆者訳）と発言し、日本のインフラ開発協力を非常に高く評価しています。また、外務省が実施した令和5年度海外対日世論調査 を見れば、ASEAN諸国国民の84%が日本が国際社会における開発協力（ODAを含む）において「重要な役割を果たしている」と回答、91%が日本は「信頼できる」と回答しています。もちろん、日本への信頼感は、日本との経済や安全保障の繋がりや文化への共感等様々な要因が関係しているはずですが、インフラ開発協力を含め、 日本の開発協力も一定程度信頼構築に寄与しているものと考えられます。

一方で、日本のインフラ開発協力に何も問題が無かったわけではありません。ODAの長い歴史の中では、援助対象国、日本国内、また国際社会からODAや事業に対して批判を受けることもありました。例えば、70年代にはODA事業の資機材などの調達先を日本企業に限定するいわゆる「紐付き（タイド）」援助が国際社会から批判され、80年代、90年代にはODA事業（特にインフラ事業）による環境汚染や強制移住等の問題が事業対象地の住民や援助対象国、日本国内のメディアや非政府組織（NGO）から批判の対象となりました。それでもインフラ開発協力が継続して日本のODAの主軸のひとつであったのは、各時代時代の批判に日本のODA関係者が真摯に対応し、ODAの課題を改善してきたからと考えられます。例えば、タイド援助の問題に関しては、70年代後半より円借款のタイド援助が縮小され、その後もOECD（経済協力開発機構）のDAC（開発援助委員会）でモニターされる形になっています。また、環境汚染や強制移住の問題に関しては、1990年にODA事業に適用される環境配慮のためのガイドラインの策定がはじまり、2004年に環境社会配慮ガイドラインが策定されて以降、学者やNGO等も巻き込む形で定期的にガイドラインの内容が拡充されています（原嶋、2022）。この長年に渡る批判と改善の一連のプロセスは、外発的な動機によるODAインフラ事業の質の改善のみならず、後述するように、時代の潮流に即して自らインフラ開発協力の質を向上させるという近年の日本のインフラ開発協力の実現に繋がったと筆者は考えています。

日本のインフラ開発協力は、近年、インフラの質をより重視するようになってきています。地下鉄や港湾などの巨大なODAインフラ事業も増えているため、支援の量の増加も近年の日本のインフラ開発協力の特徴ですが、全ての事業においてインフラ事業の質が強調されています。そのひとつの象徴が、日本が提唱し、G7伊勢志摩サミット（2016年）、G20大阪サミット（2019年）で国際的に原則が承認された「質の高いインフラ投資 」です。同原則は計6つの原則（図２）からなりますが、大きくは経済、環境、社会の全ての側面で高い質を持ったインフラへの投資を「質の高いインフラ投資」として規定しています。質の高いインフラ投資は、開発業界では国際的に広く浸透しており、世界銀行やOECDなどの国際機関も同コンセプトを推進しています。また、2015年に国連で採択された持続可能な開発目標（Sustainable Development Goals: SDGs）においても、質の高い、信頼でき、持続可能かつ強靱（レジリエント）なインフラ開発がターゲットのひとつとして掲げられています（ターゲット9.1）。質の高いインフラ投資は、あらゆる側面での持続可能性を推進するSDGsの理念にも合致していることから、国際社会に受け入れられたものと考えられます。

質の高いインフラ投資が提唱された経緯の実際のところは不明ですが、国際政治学者の間では、質の高いインフラ投資は、2010年代前半に活発化した中国の開発途上国へのインフラ投資への対抗策という見方が一般的です。中国は、2013年にインフラ整備による巨大経済圏構想「一帯一路」を打ち出し、2015年に同国が主導したアジアインフラ投資銀行（AIIB）が設立されたため、経済面や政治面での対抗策として、質の高いインフラ投資を日本が提唱したと考えられています（詳しくは、Sasada (2019)、Yoshimatsu (2017)などを参照）。加えて、この時期は、インドネシア高速鉄道、クアラルンプール-シンガポール高速鉄道などの具体的なインフラ事業でも日中間の受注競争が過熱したため、多くの政治学者は、質の高いインフラ投資とその大きな推進力であるODAを、従来の国際開発、商業（インフラ輸出）のみならず地政学とも関連付けて理解しています（詳しくは、Jain (2019)、Zhao (2019)、Murashkin (2018)、Liao & Katada (2021)などを参照）。

日本が質の高いインフラ投資を提唱し国際的に定着させることができた要因は、学術界であまり議論されていないものの、日本の開発協力の進化を考える上で重要です。日本が質の高いインフラ投資を打ち出し推進できたのは、SDGsや環境社会配慮など世界的に関心が高い事項を軸においたインフラ開発の規範構築ができる素地が、当時既に出来上がっていたからであると考えられます。そして、このような素地が出来上がっていたのは、過去に批判と改善のプロセスを何度も経験した日本が、世界的な関心事項を敏感に捉え、より良いインフラ開発協力を実現するための試行錯誤を自発的に継続していたからであると言えるかもしれません。例えば、先に紹介したように、環境社会配慮ガイドラインは改訂を通じ強化される体制が既に出来上がっていましたし、過去のODA批判を受け、説明責任、教訓活用（改善）の視点も含めたDAC基準に準拠した事業の事後評価、モニタリングの体制も整備されていました。加えて、このような自発的なインフラ開発協力の改良が開発途上国に寄り添ったきめの細かい援助を促進し、ODA事業が実施される援助対象国からの信頼を獲得していたからとも考えられます（「信頼と開発協力」研究会、2023）。

また、インフラ開発協力において質が強調されるのは、開発途上国やその国民にとっては良いことです。近年の日本のインフラ開発協力では、確かにインフラの質が強調されており、単なるインフラの建設支援を超え、いかに開発効果を高めるかという観点から、様々な技術協力が供与されています。例えば鉄道を整備する事業においても、単に線路や駅舎を建設するだけではなく、公共交通を軸に、駅や沿線を中心とした地区、施設を一体的に開発する公共交通指向型開発（Transit Oriented Development: TOD）をバングラデシュやベトナムなどの開発途上国で支援しています（詳しくは、JICA緒方研究所ナレッジフォーラム「日本は途上国の質の高いインフラ投資にどのように貢献できるのか－ODAによる都市交通支援の事例から－ 」などを参照）。他にも、カンボジアの国道 5 号線改修事業では、単に道路を改修、拡幅するのみならず、交通安全を推進する技術協力 を実施しています。また、インフラ開発事業を含むODAの事業評価に関しても、SDGsを踏まえ、「誰一人取り残さない」や「人々のウェルビーイング」という新たな視点を加味した新評価基準 が適用されています。このように、経済、環境、社会全ての側面での質の向上を強調した「質の高いインフラ投資」に基づいた日本のインフラ開発協力は、開発途上国のサステナブル（持続可能）な国づくりに大きく貢献するものと考えられます。

質の高いインフラ投資が、開発途上国のサステナブルなインフラ開発に資するコンセプトであることは分かりましたが、今後、学術面で更に分析や研究が必要な論点はないでしょうか？筆者は、二つの論点があると考えています。

ひとつ目は、そもそも経済、環境、社会の全ての側面を同等に最大化することが本当に良いのかという論点です。この論点は、現在のところ世界の開発機関の大多数がインフラ開発において経済、環境、社会の全ての側面の質の向上を平等に推進しているため見過ごされがちですが、今後のインフラ開発の規範構築において重要になると考えられます。また、研究者の間でも、インフラ開発における経済、環境、社会におけるフォーカスにばらつきがあることから、学術的にも重要です（Endo et al., 2023）。

この論点は、従来から環境経済学の分野で議論がある、サステナビリティ（持続可能性）の定義とも関係します。サステナビリティの捉え方は、大きくは「強いサステナビリティ」、すなわち自然資本の維持、保護が重要であるという立場と、「弱いサステナビリティ」、すなわち自然資本は人工資本で代替できるという立場とに分けられます（Neumayer, 2003）。例えば、経済、環境、社会の3つの側面を総合した価値を最大化しようとするインフラ開発は、各側面間にトレードオフ（両立できない関係性）がある場合、環境面に犠牲が生じる可能性があることから、「弱いサステナビリティ」寄りの考え方と言えます。しかし、昨今の環境面への世界的な関心の高まりを考えれば、「強いサステナビリティ」の立場に立った（例えば、生物多様性保全に最も重点を置いた）インフラ開発の姿もあり得るかもしれません。

あるいは、インフラは受益者あってのものなので、受益者となる人（社会面）に最も重点を置くべきだという考え方もあるかもしれません。実際、開発途上国、そして先進国でもインフラ事業において社会面のサステナビリティが十分に検討、対応されていないということを指摘する研究もあります（例えばHueskes et al. (2017)やRobles & Gaspay (2024)）。しかしながら、どれか一つの側面だけを重要視し、他の側面を軽視することは避けなければなりません。問題は、経済、環境、社会の全ての側面を考慮しつつも、どの側面をどのレベルまで高めるか、あるいは、どの側面をどのレベルまで下げても許容できるかのバランスを突き詰めて考えていくことが、今後検討されるべき論点となると考えられます。

もうひとつの論点は、一つ目の論点とも関連しますが、経済、環境、社会全ての側面を最大化するようなインフラ開発は本当に可能かという論点です。サステナビリティに関する研究では、経済、環境、社会面の間のトレードオフやそのマネジメントに関してしばしば議論がなされます（例えばMorrison-Saunders & Pope (2013）やGibson (2006))。近年のサステナビリティの看板であるSDGsを見てみても、各ターゲット間でトレードオフやシナジー効果（相乗効果）があることが多数の研究者より指摘されています（例えばKroll et al. (2019)）。ですから、インフラ開発において経済、環境、社会全ての側面を考慮した場合、当然、それらの間のトレードオフの問題が生じる可能性があります。例えばガーナの給水インフラ事業では、経済性を過度に重視したため、貧困層が事業の裨益を十分に受けなかったという報告があります（Egan & Agyemang (2019)）。また、一般論として、環境や利便性に重点を置いたインフラは建設費用が高額になる傾向があり、これは（少なくとも短期的には）経済性を低下させる可能性があります。

これらの論点に応え、開発途上国やそこに住む人々にとって最適なインフラ開発を実現するために、今後、社会科学の分野では次のような研究が重要になると考えています。第一に、インフラ事業を実施して、それが経済、環境、社会面にどれほどインパクトがあるのかを正確に知る必要があります。これは、各側面のバランスが取れたインフラ開発の姿を検討する上で重要な情報となります。JICA緒方研究所では、インフラ事業の社会経済的なインパクトに関する実証研究 を実施していますが、このような研究が積み重なることで、総合的な検討ができるようになると考えられます。第二に、どの側面をどのレベルまで高めるか、またどの側面をどのレベルまで下げても問題無いかを具体的な事業を通じて分析する必要があります。この一助とすべく、筆者は現在、ジャカルタMRT事業を対象とし、鉄道の各種サービスと料金のうち、利用者の満足度に最も影響があるファクターに関する研究をしています。第三に、バランスが取れたインフラ事業計画のための枠組みや分析ツールの開発も求められます。現在、開発協力実務の世界では、ブルードット・ネットワーク（BDN） という質の高いインフラ、持続可能なインフラにかかる国際的な認証の枠組みの構築が進んでいますが、学術分野も当該枠組みやその他類似の枠組み構築に対して貢献ができると考えています。

以上、本コラムでは、開発途上国のインフラ開発に対する日本の協力の概要と近年の潮流、そして今後の研究テーマに関して紹介させて頂きました。本コラムが、皆様が日本の開発途上国へのインフラ開発協力に興味を持つきっかけに少しでもなれば幸いです。

Egan M., and Agyemang G. 2019. “Progress towards sustainable urban water management in Ghana.” Sustainability Accounting, Management and Policy Journal, 10(2): 235-259.

Endo, K., Edelenbos, J., and Gianoli, A. 2023. “Sustainable infrastructure: a systematic literature review on finance arrangements and governance modes.” Public Works Management & Policy, 28(4): 443-475.

Gibson, R. B. 2006. “Beyond the pillars: sustainability assessment as a framework for effective integration of social, economic and ecological considerations in significant decision-making.” Journal of environmental assessment policy and management, 8(03): 259-280.

Hueskes, M., Verhoest, K., and Block, T. 2017. “Governing public–private partnerships for sustainability: An analysis of procurement and governance practices of PPP infrastructure projects.” International journal of project management, 35(6): 1184-1195.

Jain, P. 2019. “Japan’s Foreign Aid and ‘Quality’ Infrastructure Projects: The Case of the Bullet Train in India.” JICA-RI Working Paper No.184.

Kroll, C., Warchold, A., and Pradhan, P. 2019. “Sustainable Development Goals (SDGs): Are we successful in turning trade-offs into synergies?.” Palgrave Communications, 5(1).

Liao, J. C. and S. N. Katada. 2021. “Geoeconomics, easy money, and political opportunism: the perils under China and Japan’s high-speed rail competition.” Contemporary Politics. 27(1): 1-22.

Morrison-Saunders, A., & Pope, J. 2013. “Conceptualising and managing trade-offs in sustainability assessment.” Environmental Impact Assessment Review, 38: 54-63.

Murashkin, N. 2018. “Not-so-new Silk Roads: Japan’s Foreign Policies on Asian Connectivity Infrastructure Under the Radar.” Australian Journal of International Affairs 72 (5): 455–472.

Neumayer, E. 2003. “Weak versus Strong Sustainability: Exploring the Limits of Two Opposing Paradigms.” Edward Elgar.

Robles, L.R., and S.M. Gaspay. 2024. “Examining Women’s Commuting Experience in Urban Philippines: A Photovoice Exercise on Human Security.” JICA Ogata Research Institute Discussion Paper No.20.

Sasada, H. 2019. “Resurgence of the “Japan Model”? Japan’s Aid Policy Reform and Infrastructure Development Assistance.” Asian Survey 59 (6): 1044–1069.

Yoshimatsu, H. 2017. “Japan’s Export of Infrastructure Systems: Pursuing Twin Goals Through Developmental Means.” The Pacific Review 30 (4): 494–512.

Zhao, H. 2019. “China–Japan Compete for Infrastructure Investment in Southeast Asia: Geopolitical Rivalry or Healthy Competition?” Journal of Contemporary China 28 (118): 558–574.

外務省.2009. 『ODAに関する意識調査』

佐藤仁.2021. 『開発協力のつくられ方—自立と依存の生態史』、東京大学出版会

「信頼と開発協力」研究会.2023. 『信頼と開発協力―他者との関係性を未来に活かす―』

独立行政法人国際協力機構（JICA）. 2018. 『インドネシアに対する日本の協力の足跡 』

原嶋洋平.2022.開発援助における環境問題への配慮—JICA環境社会配慮ガイドライン改定の事例—. 環境科学会誌. 2022 年 35 巻 4 号 p. 181-188

山田順一. 2021『インフラ協力の歩み－自助努力支援というメッセージ－』、東京大学出版会


※本稿は著者個人の見解を表したもので、JICA、またはJICA緒方研究所の見解を示すものではありません。